We are Americans

Enquanto estava a ver uns dados sobre desigualdades nos E.U.A., não deixei de notar algumas semelhanças ao nível da distribuição de rendimento entre este país e o nosso pequeno rectângulo. Por intermédio de um mero exercício analítico (vale somente como tal), comparei as percentagens sobre a repartição do rendimento total por 'quintil' referentes as estas duas economias nacionais. Para o caso português utilizei os dados divulgados por Carlos Farinha Rodrigues na última edição do Le Monde Diplomatique (edição portuguesa) e para a realidade Americana recorri aos valores apresentados neste livro (p.56):

.....................................................EUA (2004).... Portugal (2005)

1º quintil (20% mais 'pobres')..............4,2%................7,7%

2º quintil.........................................9,6%...............12,1%

3º quintil.........................................15,4%.............15,9%

4º quintil.........................................23,0%.............21,5%

5º quintil (20% mais 'ricos')................47,9%.............42,8%

A semelhança é impressionante. É uma comparação grosseira mas reveladora no que diz respeito aos níveis de concentração de rendimento em torno dos 20% mais ricos. Estamos perante dois países muito diferentes em quase tudo (área territorial, volume populacional, graus de riqueza e de desenvolvimento, modelo económico, modelo social, etc.). E, no entanto, em termos das desigualdades económicas (salvo as devidas proporções) estamos muito próximos. O que é estranho, dado que estas últimas três décadas representam para Portugal o período de implantação e suposta consolidação do Estado Social e democrático, enquanto que para o EUA estes são os anos de desmantelamento dos serviços (e dos direitos) públicos. Afinal, o que falhou em Portugal? Entre os americanos a discussão e os debates (sobre as raízes do problema e as políticas a tomar) têm sido intensos e, em certo sentido, abertos aos holofotes do resto mundo. Também aqui poderíamos continuar ser todos americanos e não ter receio do debate e da definição de alternativas políticas de governação.

Nota: O título deste post é obviamente provocatório.

Nota de rodapé (ou de fim de página)

Esta pequena série de posts sobre capital social e policentrismo não representa um simples exercício teórico. Na verdade, esta reflexão (meramente exploratória) retoma a questão central sobre a qual tenho discorrido neste blogue: o problema das desigualdades sociais não se resolve somente com mais e melhores políticas sociais (desejáveis), é necessário, simultaneamente, uma alteração profunda na política económica e administrativa do país. As conclusões do estudo coordenado pelo sociólogo Alfredo Bruto da Costa são bem demonstrativas a este respeito. Essa mudança profunda não implica, quanto a mim, uma revolução, nem sequer uma ruptura radical do sistema económico, mas implica a definição estratégica de um modelo. Como também já referi, a reformulação do papel e da acção do Estado é particularmente importante. Isso não passa por simplesmente reduzir o peso Estado nas suas várias áreas de actuação, mas passa necessariamente por reformular parte das suas instituições e agências. A ideia que lancei sobre um Estado propulsor, capaz de imergir no tecido social e económico de maneira a produzir sinergias e novas dinâmicas locais, vai precisamente nesse sentido. É nesta linha que enquadro os conceitos operativos de capital social e policentrismo, tendo por base aquilo que designei como princípio da cooperação. Ou seja, um princípio orientador que incida na maximização dos recursos disponíveis (económicos, sociais, humanos…), tendo como objectivo central o aumento significativo da equidade social e dos níveis de autonomia das populações e das comunidades.

Capital Social e Policentrismo IV

A diminuição das desigualdades (referida no final deste post) significa, até certo ponto, dotar as populações de capacidade (segundo a perspectiva de Amartya Sen) para se tornarem autónomas no que diz respeito à liberdade para viver o tipo de vida que têm razões para valorizar. Entendo que o princípio da cooperação só é plenamente realizado se potenciar essa capacidade de autonomia face a dependências externas, sejam elas de carácter subsidiário ou de dominação económica e/ou administrativa (desproporcionalmente centralizada). No entanto, a autonomia não pode ser simplesmente desligada de outros sectores da sociedade, como o Estado. Na verdade, dificilmente a autonomia poderá ser gerada contemplando somente o nível e a acção dos agentes locais (indivíduos, grupos, comunidades, etc.).
Por vezes, algumas versões de capital social, tendem a separar a densidade cívica e associativa do papel e da intervenção do próprio Estado, como se este representasse por natureza um entrave à sua autonomia e dinamização. Partilho de uma visão diferente que considera o Estado como um agente cada vez mais activo na maximização das potencialidades locais, de modo a que estas se reflictam no incremento da equidade social e dos níveis de autonomia.

Penso que a partir deste consenso mínimo é possível olhar para determinados sectores da sociedade portuguesa integrando o princípio da cooperação como um elemento essencial para se avaliar e se questionar o sentido e as consequências de certas políticas públicas.

Capital Social e Policentrismo III

Tendo por base a breve descrição dos pressupostos teóricos de cada um destes conceitos, não é despropositado afirmar que ambos incorporam o princípio da cooperação como um factor imprescindível para se poder alcançar valor acrescentado, seja ele em forma de valor económico, cultural e/ou societal, etc.
Do meu ponto de vista, este princípio é composto por três dimensões interdependentes partilhadas tanto pelos pressupostos que orientam o policentrismo, como pelos fundamentos do conceito de capital social. Primeiro, parece-me evidente que emerge deste princípio uma lógica de eficiência que não deve ser descurada, mas que também não convém ser exacerbada. Ambos os conceitos evidenciam a maximização dos recursos disponíveis para o alcance de valor acrescentado que ultrapasse largamente a mera soma das partes. A potenciação desses recursos inscreve-se, parcialmente, na dinâmica das redes sociais e na intensidade relacional que se estabelece entre indivíduos ou territórios.

De facto, tanto o policentrismo como o capital social participam desta perspectiva de maximização de recursos. Todavia, quer num quer noutro conceito, a eficiência só se transforma em efectiva mais-valia se esta contribuir decisivamente para o aumento dos níveis de equidade social, económica, política, etc. (que representa a segunda dimensão). No caso do capital social, grande parte da literatura enfatiza a interdependência entre o incremento das redes sociais - mais os níveis de confiança (herdados e/ou criados) - e o aprofundamento da participação cívica que poderá expressar-se, entre outros factores, no crescimento do volume de projectos e de iniciativas de desenvolvimento no seio das comunidades.

O mesmo sucede com a concepção policêntrica que encara o ordenamento territorial como um sistema reticular entre povoações urbanas organizado por intermédio de relações de partilha e de complementaridade. Ou seja, segundo o princípio da cooperação, a lógica de maximização dos recursos, que emana dos conceitos em causa, tornar-se-á relativamente ineficaz se da sua aplicação não resultar uma diminuição estrutural das desigualdades sociais e territoriais.

Continua...

Capital Social e Policentrismo: esboço de uma reflexão (em vários capítulos)

Existe uma extensa produção científica em torno destes dois conceitos (sobretudo, no de capital social), mas não tem sido muito habitual reflectir e debater sobre o modo como estes se poderão articular do ponto de vista analítico e também operativo, nomeadamente, ao nível da definição e enquadramento das políticas públicas. Independentemente da tradição académica inerente a cada um, entendo que existe um princípio orientador que é comum a ambos: o princípio da cooperação. Tanto as análises sobre o policentrismo como as que se debruçam sobre as várias modalidades de capital social consideram, de uma maneira geral, que a cooperação entre diversos agentes (sejam eles indivíduos, grupos ou comunidades) poderá gerar mais-valias que se repercutirão nos níveis de desenvolvimento socioeconómico das populações e dos seus territórios. Por outro lado, ambos salientam a importância das ligações e das redes sociais como elementos centrais na produção de confluência de interesses e de articulação de objectivos comuns.

Analisarei neste post os pressupostos básicos do policentrismo. As versões mais correntes baseiam-se na ideia de organização e de ordenamento dos territórios tendo por base a intensificação das relações entre as cidades, que, por sua vez, representam uma espécie de nódulos aglutinadores a partir dos quais se constituirá uma alargada integração reticular que transcende o perímetro territorial ocupado por cada área urbana. De forma muito sintética é possível afirmar que o objectivo principal desta perspectiva é o de incrementar nas cidades (sobretudo as médias e as pequenas) uma plataforma de conexão interurbana que permita não só aprofundar e potenciar os índices de desenvolvimento socioeconómico, como propiciar as condições necessárias para a sua internacionalização nos mercados globais.

De um certo ponto de vista, trata-se da proposta de um modelo de urbanização alternativo ao da concentração metropolitana em torno das grandes urbes. Na verdade, o seu pressuposto adequa-se, em certa medida, aos sistemas urbanos em forma de arquipélago compostos por cidades médias, e/ou pequenos focos de urbanização, cuja configuração predomina em muitas regiões europeias, como é o exemplo do território português.

Continua...

A legitimação da reprodução social

Este livro, já referido anteriormente , tem uma parte dedicada à análise da pobreza persistente, ou seja, sobre aqueles que se declararam “sempre pobres” ao longo dos 6 anos considerados. Como seria de esperar em todas as variáveis os “sempre pobres” estão sistematicamente em desvantagem em relação aos “nunca pobres”. Embora se depreendam em alguns indicadores uma situação generalizada de privação. Por exemplo, nas condições de habitabilidade a realidade dos “sempre pobres” é particularmente dramática em relação a infra-estruturas de saneamento, mas noutros itens esta desvantagem não é tão acentuada face aos “não pobres”, designadamente, na posse de aquecimento adequado da casa (que é genericamente insuficiente). «Esta circunstância parece indicar que as privações assinaladas não têm a ver apenas com a pobreza, mas configuram deficiências estruturais da sociedade portuguesa» (p. 131).

Um outro ponto interessante do estudo aborda a situação dos working poor. Assim, para além da relação observada entre baixos salários e a saída precoce do sistema de ensino, identifica-se uma forte reprodução geracional ao nível da escolaridade. Isto é, tende a perpetuar-se um ciclo vicioso (abandono escolar, baixa qualificação e baixos salários) que se vai repetindo de pais para filhos.
Particularmente interessante e revelador é também a informação sobre a percepção subjectiva da pobreza e, principalmente, este dado sintomático: «(…) em um em cada três casos persiste uma perspectiva culpabilizante da própria população pobre, associada essa condição à preguiça/falta de força de vontade das pessoas» (p177).
Perante este cenário - em que os mais desprotegidos tendem a naturalizar a sua situação vulnerável face aos sistemas sociais e económicos vigentes - como se poderá agir politicamente?

A questão económica

Queria retomar a reflexão iniciada nuns posts mais abaixo - que foram literalmente afundados por uma enorme torre de Pisa :) - sobre a questão económica das desigualdades sociais (e da pobreza). Neste livro acabadinho de sair, coordenado por Alfredo Bruto da Costa, o autor salienta no capítulo final que o problema da pobreza não se resolve apenas com medidas redistributivas. «O problema reside, além do mais, na repartição primária do rendimento, da propriedade e do poder. Quando se realça o papel da repartição primária do rendimento, quer-se dizer que, antes de ser problema de políticas sociais, a pobreza é um problema de política económica» p. 197. Esta citação é suficientemente peremptória para lhe darmos alguma credibilidade, sobretudo, porque culmina um elaborado percurso analítico que utiliza, ao longo do estudo, diferentes dados estatísticos muito consistentes e bem artilhados.

Na curta vida deste blogue, tenho chamado a atenção para este aspecto: existem factores estruturais da nossa vida económico que se não forem alterados nos próximos anos, comprometerão grande parte dos resultados de certas políticas sociais e laborais que têm sido traçadas. A questão económica passa essencialmente por um modelo assente em pequenas e médias empresas geridas por empresários pouco qualificados e, em muitos casos, sem qualquer capacidade económica de investimento, que fazem depender a perpetuação da sua actividade da contratação de mão-de-obra barata e pouco qualificada. De entre os inúmeros indicadores referidos no estudo em causa, talvez o que me tenha surpreendido mais foi o que identificou cerca de 23% de vulnerabilidade à pobreza no grupo dos directores e dirigentes de pequenas e médias empresas. Outro dado: dentro desta categoria quase 70% não tem mais do que o 2º ciclo de escolaridade. Estes valores, representam, quanto a mim, um dos indicadores de alerta mais perenes da economia portuguesa, como tenho frisado em vários posts.

Segundo o estudo o grande problema da pobreza em Portugal tem a ver com os baixos salários, e não tanto com a questão da precariedade contratual. De facto, na maior parte das situações estas duas dimensões nem estão associadas: 71% dos representantes dos agregados pobres (entre 1995 e 2000) eram trabalhadores por conta de outrem e tinham (sublinhe-se) contrato permanente. Este dado é extraordinariamente revelador sobre o estado da economia portuguesa: o acesso ao trabalho (independentemente de ser precário ou não) não só não resolve a questão da pobreza como está intimamente associado a esta.
Como referi noutro post, os dados assim o indicam, existe uma forte reprodução entre a situação precária (económica, social, de qualificações) das pequenas e médias empresas - e respectivos dirigentes - e a dos trabalhadores que auferem baixíssimos salários. Perante este cenário, parece-me, como bem referem os autores, que a incidência nas políticas sociais não só é claramente insuficiente, como pode contribuir, em parte, para a perpetuação do próprio sistema. Urge então pensar-se em políticas económicas em paralelo com as políticas redistributivas. Políticas que, como é salientado no final do livro, intervenham ao nível da propriedade e da repartição do poder.

Estado, profissionais e igualdade

O Renato introduziu há dias o conceito de "embeddedness". Embora este tenha sido desenvolvido e aplicado inicialmente no âmbito da política industrial, o Renato pretende alargá-lo a áreas que mais tradicionalmente podemos considerar de política social ou próximas (neste caso, a educação). Esta parece-me uma boa ideia. Mas antes de o ser como fertilizante político, é-o talvez como instrumento para perceber como é dificil o processo de "embeddedness" ocorrer com eficácia.

O Renato falou da educação, mas podia ter falado da saúde. Ou da justiça. Estes são serviços públicos estruturantes de qualquer política de igualdade de oportunidades. São também serviços onde é muito fácil a energia política e o investimento económico perder-se pelo meio da dificuldade em alinhar o objectivo do Estado - que estes serviços sejam fornecidos com níveis elevados de equidade e eficiência - com os interesses dos profissionais.

O Estado aqui tem duas hipóteses limite: ou entrega aos grupos profissionais respectivos (professores, médicos, magistrados) a condução das suas próprias práticas e a sua avaliação; ou tenta tudo controlar de forma potencialmente invasiva para garantir que o que é feito pelos profissionais é-o de acordo com os objectivos políticos definidos por um programa de governo sufragado pela população. Os dois casos são perigosos. No primeiro é grande o risco do Estado ser capturado pelos interesses profissionais, e no segundo é grande o risco do Estado invadir excessivamente o espaço que os profissionais têm como seu.

Isto para dizer o quê? Que qualquer política de igualdade de oportunidades depende, em ampla medida, de um alinhamento de interesses entre o Estado (o 'principal') e os profissionais (os 'agents'), e que as melhores medidas podem falhar se os profissionais tiverem um entendimento do objectivo do seu métier diferentes daquele que o Estado tem. Aqui, a ideologia profissional é um pau de dois bicos: se, por um lado, garante mínimos de qualidade e de adesão a uma ética que resultam de uma regulação autónoma de um corpo de experts, por outro não há nenhuma garantia que os profissionais estejam tão interessados em respeitar os objectivos políticos de um governo, em particular se estes passarem pela luta contra as desigualdades de oportunidades, de acesso, ou de resultados (diferenças entre conceitos que não aprofundo aqui).

Regularmente, quando se afirma uma coisa destas, surge imediatamente a suspeita de que se está a acusar os profissionais de serem egoístas - pior, de serem naturalmente, egoístas, como se de uma "antropologia neo-liberal" se tratasse. Mas esta acusação é extraordinariamente grosseira e passa ao lado da discussão. Há várias razões pelas quais os profissionais podem não concordar ou, mesmo concordando em abstracto, não consigam levar a cabo as orientações políticas. Pode haver discordâncias ideológicas: como garantir que todos os professores concordam com uma escola de massas, isto é, para todas as crianças? Como garantir que os médicos concordam com a existência de um serviço nacional de saúde universal e que não descrimine ninguém? Pode haver problemas organizacionais: como garantir que os recursos postos à disposição dos profissionais são bem usados? Como garantir que médicos ou professores dêem tudo o que têm para dar no público e não façam o serviço "a meias", usando o sector privado para garantir os níveis de qualidade que podiam e deviam ser garantidos através do sistema público? Pode haver haver problemas de motivação: para quê tentar ensinar crianças que "não aprendem"? E para quê tratar indivíduos irresponsáveis que não sabem "tomar conta" de si e da sua saúde?

Quanto maior a distância ideológica, a ineficiência organizacional e/ou a o défice de motivação, maior a tendência para o Estado se ver forçado a aumentar a supervisão do trabalho destes profissionais, e maior o potencial descontentamento destes ao sentirem que a sua autonomia está a ser atacada e que as suas tarefas estão, com o maior controle público, cada vez mais, dirão, neo-taylorizadas. E quanto maior o descontentamento destes, maior a "chantagem" pública destes agentes. Os discursos na saúde de que "assim não podemos garantir a qualidade dos tratamentos" ou, na educação, que "assim só estamos a formar crianças que cada vez sabem menos", são endémicos. Fazem parte da "chantagem" cujo rigor empírico ninguém pode muito bem garantir, seja porque é dificil calcular condições mínimas de qualidade, seja porque é complicado fazer comparações entre períodos históricos (embora na educação não seja bem assim - tema para outro post).

A verdade é que, ceteris paribus, é sempre mais complicado trabalhar em sistemas que servem todos do que em sistemas que servem uma minoria: é mais fácil e interessante ensinar alunos com vivos e interesse em aprender do que miúdos em escolas TEIP, e é mais conveniente e estimulante tratar pacientes cultos e qualificados, trabalhar em especialidades de ponta, e/ou exercer medicina em Lisboa do que em Montemor-o-Velho. Se assim não fosse, teríamos os melhores professores nas escolas mais difíceis, e não haveria tanta dificuldade em garantir a formação de médicos de clínica geral e em colocá-los em locais longe dos centros urbanos. Não é preciso imputar nenhum egoísmo aos profissionais - basta não ser ingénuo e achar que o ethos de serviço público e da luta contra as desigualdades está no código genético das profissões. Nunca me esqueço que, na sociologia da profissões, o norte-americano Talcott Parsons achava, nas décadas de 50 e 60 do século passado, que o altruísmo e o serviço ao público faziam parte dos traços característicos das profissões liberais, de que a medicina era um dos exemplos acabados - isto, recorde-se, num país onde os médicos, pela voz da American Medical Association, sempre foram um dos maiores inimigos da criação de um sistema público e universal de saúde, precisamente porque isso iria limitar a sua margem de autonomia (a começar, digo eu, pela sua 'autonomia' para ganhar muito dinheiro). A verdade é que os profissionais estão sempre próximos de ver o serviço que prestam reduzido a um mero 'servilismo'. E aqui o profissionalismo - e, em particular, o 'orgulho profissional' - pode ser um perigoso inimigo do (serviço) público, e das suas necessidades e exigências legítimas.

Este é um problema sério, porque a qualidade e a universalidade dos serviços públicos dependem não apenas do investimento público em recursos materiais e humanos, mas também da capacidade dos profissionais gerirem os recursos postos à sua disposição de forma mais racional - e não simplesmente pedir mais dinheiro - e da motivação e dedicação dos profissionais, cuja maximização não pode estar garantida só porque os mesmos dizem que "fazem tudo pelos seus alunos/doentes". Se assim fosse, talvez os sistemas públicos não precisassem tantas vezes da ajuda do sector privado para reduzir as filas de espera na saúde ou de tantas explicações "por fora" para ajudar os alunos.

Resumindo: a luta contra a igualdade de oportunidades/acesso/resultados falha muitas vezes não por culpa (exclusiva) do Estado, mas porque a relação entre o Estado e os profissionais é complicada - a tal "embeddedness" é, afinal, mais difícil do que pode parecer à primeira vista -, e porque estes não se revêem necessariamente nos objectivos igualitaristas das políticas públicas.

Criação de emprego e reforma laboral II

Na linha do meu post anterior, apresento mais dados (retirados deste livro) que mostram que a legislação de protecção do emprego (LPE) pode ter um efeito negativo no emprego. O quadro em baixo correlaciona o crescimento do emprego em serviços ao consumidor entre 1979 e 1995 para um conjunto de 14 países (Portugal não está incluído) e a rigidez/flexibilidade da legislação de protecção do emprego.

Naturalmente, pode haver efeitos escondidos de outras variáveis. Nas regressões realizadas pela autora, no entanto, a legislação de protecção do emprego parece ter um efeito explicativo importante.

Ao mesmo tempo, e porque uma variável nunca explica tudo, muito do efeito negativo que a LPE pode causar num dado país pode ser contrabalançado por outras variáveis que favorecem a criação de emprego, como a existência de:

- mecanismos eficazes de concertação entre parceiros sociais para acertar salários;

- níveis elevados de sindicalização;

- um stock de população altamente qualificada;

- capacidade para atrair investimento internacional;

- capacidade para competir nos mercados internacionais.

Infelizmente, não me parece que qualquer destas variáveis possa compensar, em Portugal, o efeito da rigidez oficial da nossa LPE na criação de emprego (como pode acontecer noutros países). A concertação social no geral, e os dispositivos de negociação colectiva em particular, são limitados; o nível de sindicalização é, no sector privado, fraco; a nossa população apresenta défices altos de qualificação; a nossa capacidade de atrair investimento internacional pode ter sofrido um impacto importante com o alargamento da UE a Leste, onde as condições fiscais e a qualificação dos trabalhadores são mais favoráveis; e a nossa capacidade para competir nos mercados internacionais não me parece que possa ter aumentado em função do factor anterior (i.e., a abertura a Leste (e basta olhar para este gráfico e começar a ver a dimensão do problema)) e de outros como, por exemplo, a maior integração da China na economia global, que nos afecta mais do que afecta, por exemplo, uma Suécia, uma Alemanha ou uma França.

Neste cenário, o que pode fazer um governo em tempos de pouca margem de manobra macroeconómica? Pode, claro, tentar mudar algumas das condições que fazem parte da lista de cima. Mas é forçoso reconhecer os seus limites, dado que em alguns casos elas dependem de variáveis internacionais, e noutras dependem da coordenação entre parceiros sociais que, mesmo que funcione pontualmente, está longe de ser transversal, profunda e de estar institucionalizada - e o governo não pode obrigar ninguém a chegar a acordos eficazes se ninguém estiver interessado em fazê-lo. Por fim, o aumento do stock de qualificações e competências da população está a acontecer, mas - dada a distância de partida que nos separa da Europa - será sempre demorado.

Onde outras variáveis que não estão listadas em cima podem ter, pela acção governamental, uma importância positiva na criação de emprego - como o esforço na expansão das políticas activas de emprego, ou a criação de condições que incentivam a a entrada das mulheres no mundo do trabalho (como as relativas à existência de creches ou à licença de maternidade) - tem havido avanços positivos, mas o seu impacto pode ser lento (no caso das primeiras) ou relativamente reduzido (das segundas).

As diferentes alavancas do policy mix ao alcance dos decisores políticos não parecem, por isso, fornecer nenhuma solução eficaz e rápida. Claro, podia-se mexer na dimensão fiscal - descer as contribuições pagas por empregadores à segurança social, por exemplo - ou reduzir os benefícios associados ao subsídio de desemprego, mas qualquer destas intervenções seria sempre normativa, ideológica, politicamente muitíssimo delicada e desaconselhável.

Perante este conjunto de situações, ou seja, (também) porque não há grandes soluções alternativas, a necessidade de mexer na LPE - e, antes de tirar conclusões, tenhamos em atenção de uma vez por todas que o «Portuguese labor market emerges as the most regulated in Europe in all existing rankings of indexes of employment protection» - acaba por tornar-se inevitável.

É que se nada for feito, corremos mesmo o risco de cair no cenário que Olivier Blanchard afirmava há 2 anos ser o mais provável para Portugal (se, repito, não houvesse policy changes): «the most likely scenario is one of competitive disinflation, a period of sustained high unemployment until competitiveness has been reestablished, the current account deficit and unemployment are reduced». E acrescenta: «It is a process fraught with dangers, both economic and political, and one which can easily derail».

Este é um cenário que todos aqueles que não respiram a lógica do quanto-pior-melhor deviam, parece-me, querer evitar.

Pão, sim. Mas paz e habitação?

As revoltas vão e voltam nos banlieues parisienses sem grandes soluções à vista (malgré o muito badalado "Plan Banlieue"; ler o editorial de ontem do 'Le Monde' sobre este tema). Pensando a questão para além da demagogia catastrofista e da excessiva condescendência a que estas coisas se prestam no sensacionalismo diário: a área da habitação e da propriedade parece-me uma área onde tanto a reflexão como as políticas públicas parecem menos avançadas. Aqui, deixar o mercado funcionar tem consequências previsíveis: pequenos paraísos para os ricos num lado, bairros problemáticos do outro, onde se concentram inúmeras fontes de insatisfação, sofrimento e violência individual e colectiva. O "ghetto francês" de que fala Eric Maurin neste pequeno óptimo livro, embora não se limite, de forma alguma, às questões residenciais, também é por elas composto e alimentado .

Não tenho solução nenhuma à mão, é verdade. Intervir agressivamente nesta área colidiria com algumas das mais lucrativas lógicas de investimento (com os interesses a elas ligados), por um lado, e com a relativa liberdade das classes médias e altas em "escolher" o sítio onde querem habitar, por outro.

Talvez a primeira "guerra reguladora" – com os interesses na especulação imobiliária, por exemplo – obtivesse o apoio de muitos; não estou certo que a segunda, limitando objectivamente o que são desejos legítimos das famílias e dos indivíduos em escolher o local onde querem habitar, obtivesse grande apoio público.

Parece-me de qualquer forma que as tendências de segregação residencial accionadas no último terço de século em algumas das grandes cidades produzem inúmeros efeitos perversos que trazem lucro e bem-estar a alguns - para além do seu impacto nas desigualdades patrimonais entre indivíduos e famílias, naturalmente -, mas produzem enormes externalidades negativas que se concentram esmagadoramente, claro, naqueles que menos recursos dispõem para fugir delas. Argumentar, como é costume ler nos escritos de certos editorialistas, que "quem sai, sai; quem fica, que tivesse saído", não é sério. Pensar que o "votar com os pés" resolve alguma coisa passa por cima da diferença entre uma análise de equilíbrio parcial e uma análise de equilíbrio geral, e comete uma elementar falácia da composição: o que faz sentido para um ou alguns agentes deixa de fazer sentido se todos tomarem a mesma decisão. Assim, quem consegue abandonar o bairro problemático A para uma zona mais qualificada pode melhorar (imediatamente) as suas condições de bem-estar e (a prazo) as suas oportunidades na vida, por comparação à sua situação anterior e à situação em que permanecem os seus ex-vizinhos; mas se todos os habitantes abandonassem o bairro problemático A no mesmo momento - ou num curto espaço de tempo - não resolvíamos problema nenhum se isso não representasse uma mudança séria nos recursos e nas oportunidades dos habitantes do bairro A. Em caso contrário, a fuga em massa do bairro A obrigava-nos a encontrar um bairro B onde as mesmas pessoas - e os mesmos problemas - seriam 'realojados'. Este erro de raciocínio tem origem numa forma individualista de pensar problemas que exigem soluções colectivas, ou seja, políticas. Não chega facilitar a exit individual; precisamos de voice, isto é, intervenção pública. O objectivo político não deve ser dar oportunidades a todos de saírem dos bairros problemáticos (como se chegasse dizer: "os que ficaram, paciência..."); deve ser acabar com estes.

Parece-me que os problemas sociais aqui envolvidos são demasiado importante para a sua resolução ser entregue ao mercado. A luta contra a reproduçao inter e intrageracional de desigualdades e de privilégios também devia passar por aqui (e não apenas pela existência de um imposto sobre a propriedade, sobre a riqueza, ou sucessório, por exemplo).

Assim, nas discussões de política educativa, existe a ideia de que as escolas devem manter um student mix que evite a segregação e aumente a possibilidade dos piores alunos beneficiarem das externalidades positivas que decorrem da partilha do mesmo espaço de aprendizagem com os melhores alunos (numa estratégia que combina uma preocupação simultânea com a equidade e com a eficácia global das aprendizagens). Na política de habitação, faria sentido impor um nível de social mix mínimo numa dada área residencial? Se sim – e tenho simpatia pela ideia -, seria possível concretizá-lo? Como? E quais os efeitos perversos? Seriam estes muito caros e insuportáveis?

25% das crianças são mal classificadas pela escola

Continuando a ler este livro sobre pobreza infantil em sete concelhos da Área Metropolitana de Lisboa, é importante reter um dado que talvez seja um dos mais significativos do estudo. Tem a ver com a diferença entre a forma como as crianças são classificadas pelas escolas, a partir de critérios exclusivamente relacionados com a pobreza monetária, e os itens usados pelos autores para definir as condições de privação. Assim, cerca de 25% das crianças são mal classificadas, havendo 22% que estão, segundo os resultados do estudo, numa situação de privação e são identificadas por parte das escolas como não carenciadas e, por outro lado, 3% que não se encontram em privação mas são consideradas como carenciadas.
Esta dissonância dos critérios utilizados na avaliação das condições de privação em cerca de um quarto da população inquirida é, sem sombra de dúvida, um aspecto preocupante que pode condicionar o sucesso de determinadas políticas públicas que urge implementar (algumas das mais prementes são elencadas no último capítulo do livro).
A definição e a concretização de algumas medidas, como esta que foi proposta pelo Hugo, podem correr um sério risco de subavaliarem o problema da pobreza infantil se partirem de critérios essencialmente monetários relacionados com a distribuição do rendimento. Tenho insistido nesta tecla (porque me parece ser um dos pontos fulcrais neste debate sobre as desigualdades): os índices e indicadores estatísticos mais utilizados e estandardizados são extremamente úteis para comparações internacionais, mas são insuficientes para a estipulação e implementação de políticas sociais. As ciências sociais, nomeadamente a sociologia, têm aqui um papel e uma função insubstituíveis….

Políticas com chão

Carlos Farinha Rodrigues, economista do ISEG, lançou no final do ano passado um livro importante sobre desigualdades e distribuição de rendimento no Portugal dos anos 90. No final do livro traça este perfil para o conjunto da sociedade portuguesa: “um modelo económico profundamente desigual, assente na coexistência de baixos salários e de profundas assimetrias nos salários mais elevados, um acentuar do fosso que separa as áreas rurais das urbanas como consequência do declínio da actividade agrícola e da concentração das grandes cidades, constituem elementos potenciadores do aumento das desigualdades e do acentuar dos factores de pobreza. O progressivo envelhecimento da população, associado a um crescente ‘desligar’ da actividade produtiva de largos sectores da população e à insuficiência dos esquemas de protecção social existentes, constitui uma outra causa do agravamento da desigualdade e da exclusão social” (p. 315).

Infelizmente, parece que este quadro não se alterou muito durante a presente década. Pelo contrário, existem sinais e alguns indicadores que apontam para o reforço de certas tendências. Refiro-me, nomeadamente, à acentuação da polarização social (e sua estrutural persistência), e ao incremento das desigualdades territoriais não só entre espaços rurais e urbanos, mas também, no interior das grandes malhas urbanas. No meu entender, para além das especificidades indicadas no post anterior pelo Hugo, estes são os hiatos mais pronunciados e mais difíceis de inverter. Urge, por isso, pensar-se em programas transversais que, por exemplo, convirjam políticas sociais com políticas de desenvolvimento regional e local. As desigualdades têm os seus territórios. E é nos territórios que se poderão empreender estratégias diferenciadas de intervenção política e social.

Alguns elementos sobre a pobreza e a desigualdade

A figura deste post - em lógica de polaroid - deixa antever que as despesas públicas em protecção social são particularmente eficientes na redução do risco de pobreza em Portugal. Infelizmente, esta eficácia é, quando avaliada comparativamente, mais relativa do que aparenta. Primeiro, precisamos de saber de que despesas estamos a falar.

Grande parte destas despesas vai para os sectores da saúde e das pensões (como se pode ver na Figure 4, retirada daqui, para dados de 2005) - cujo impacto na redução da pobreza pode ser indirecto (dependendo de como afecta o orçamento familiar) e/ou irrelevante (por exemplo, pensões altas, que pesam nas estatísticas, são pagas a individuos que não correm qualquer risco de pobreza). As transferências para as famílias, como vemos pela barra laranja, por exemplo, são reduzidas em Portugal (1,2% do PIB, 5,3% das despesas sociais) quando comparadas com 3,8% do PIB (12,9% das despesas sociais) na Dinamarca, 3,2% na Alemanha (11,2% das despesas sociais) ou 3% na Suécia (9,8% das despesas sociais) a Finlândia (11,2% das despesas sociais) ou a Áustria (10,7% das despesas sociais). Se estas transferências fossem um pouco mais elevadas, os valores portugueses relativos à população em risco de pobreza, em particular os adultos activos com filhos, seriam sem dúvida inferiores.

Nesta comparação com os países da UE, retirada deste relatório (anexos aqui), Portugal é a cruz posicionada em cima da linha do 20% (os valores são os de 2000) mais à esquerda (a outra representa a Grécia). Ou seja, para o nível de despesas sociais, Portugal devia fazer melhor, ou, por outras palavras, o welfare outcome devia, em função dos economic inputs, ser mais elevado, como acontece como a maioria dos paises à direita e abaixo da linha no gráfico.

É verdade que uma boa parte da diferença entre Portugal e a UE é explicada pelo risco de pobreza dos mais idosos. Se virmos no quadro seguinte (retirado do Plano Nacional para a Inclusão 2006/2008), e para dados de 2004, a diferença entre Portugal e a UE25 para o risco de pobreza infantil era de 3% (23%/20%); para o risco de pobreza dos adultos em idade activa era igualmente de 3% (18%/15%); e para o risco de pobreza dos idosos era de 11% (29%/18%). Dado que para muitos idosos a sua carreira contributiva é limitada ou inexistente, este é um passivo histórico muito complicado de ultrapassar - semelhante ao que se regista nas qualificações, tema a abordar noutra altura -, ainda que as políticas sociais tenham tido desde 1995 uma intervenção assinalável: o valor caiu de 38% em 1995 para 29% em 2004 (dados de 2006 apontam para um valor de 26%).

Sendo uma verdade importante que a desigualdade de rendimentos não devem monopolizar a discussão em torno da desigualdade, como bem lembra o Renato no post anterior (uma questão central que fica para depois), a verdade é que entre 1995 e 2006 o ratio entre o rendimento médio dos 20% mais ricos da população portuguesa e o rendimento médio dos 20% mais pobres desceu de 7,4 para 6,8 (este é um valor provisório). Uma das tendências em Portugal - que se verifica, ainda que com menos intensidade, por toda a Europa, já para não falar o caso norte-americano, esse sim verdadeiramente espectacular nos últimos 30 anos - é a "descolagem" do decil mais rico : veja-se, na figura seguinte, a diferença entre o 10.º e o 9.º decil: o valor do primeiro é equivalente a 181% o valor do segundo!!

Dinheiro é poder, e o poder transmite-se entre pessoas na mesma geração e entre gerações. Se é verdade que em todos os países um conjunto mais ou menos limitado de pessoas consegue um acesso a recursos escassos que lhes permitem manter e reproduzir as suas posições, em Portugal esse potencial de monopólio é mais elevado do que na maior parte dos países mais ricos da Europa.

Para quem isto é um problema - e admito que para muitos não o seja, em particular se fizerem parte do 10.º decil :) -, é necessário pensar nas políticas públicas que coloquem uma ênfase importante na redistribuição de rendimentos e oportunidades. Claro, a demografia e o tempo farão o seu trabalho: é improvável que voltemos a ter, nas décadas futuras, uma tão grande fatia da sociedade com rendimentos ao nivel da sobrevivência: refiro-me aos idosos com baixas pensões. Por outro lado, a melhoria gradual de stock de capital humano nacional poderá equalizar um pouco (dado que o nosso ponto de partida é particularmente adverso) as oportunidades de vida dos indivíduos - isto partindo do principio que o país consegue ganhar a batalha pelas qualificações e que o fenómeno do abandono escolar consegue, a prazo, ser estancado (outro tema central - mais central do que a maioria pode pensar). No entanto, não devemos pensar que o problema, como-o-gato-que-cai-sempre-de-pé, se pode resolver por si: continuarão a ser necessários instrumentos de distribuição e redistribuição nas áreas dos rendimentos e dos serviços determinantes para a igualdade de oportunidades. Não se trata apenas mais recursos para distribuir - trata-se também melhor uso dos mesmos. O objectivo não é apenas uma maior igualdade, mas também garantir uma maior eficácia na mobilização dos intrumentos (re)distributivos.

Fica para outro post a discussão sobre que instrumentos (re)distributivos podem ser esses.

Um X imperfeito (mas um X)

Uma "imagem" importante que passou pouco na recente discussão da persistência do fenómeno da pobreza em Portugal e do papel das políticas públicas na sua redução.

Nota: a barra da esquerda refere-se às despesas com protecção social; a barra de direita mede a taxa de pobreza.